Freeman, R. (1997). Are Norway`s Solidaristic and Welfare State Policies Viable in the Modern Global Economy? I J. E. Dølvik & A. H. Steen (Red.), Making solidarity work? The Norwegian labour market model in transition (s. 17-49). Oslo: Scandinavian University Press.
Harvard-professor Richard Freeman spør i denne artikkelen hvorfor den norske velferdsstaten har vist seg levedyktig, på tross av at andre europeiske velferdsstater på 80- og 90-tallet utviklet varig høy arbeidsledighet og budsjettunderskudd.
I den første delen av artikkelen beskriver Freeman hvordan den norske velferdsstaten skiller seg fra andre lands ved å vise til noen sentrale faktorer. I den andre delen fremmer og diskuterer han ulike hypoteser for å forklare den norske velferdsstatens suksess. Til slutt konkluderer han med at det er den “gylne middelvei” som best forklarer denne suksessen.
I.
I den første delen ser Freeman spesielt på hvordan organiseringen av det norske arbeidslivet, økonomi og velferdspolitikk skiller seg fra andre velferdsstater.
I organiseringen av det norske arbeidslivet, peker Freeman på at Norge skiller seg ut ved å ha sentraliserte lønnsforhandlinger. Dette ble avskaffet i andre velferdsstater som Sverige og Australia på 80- og 90-tallet, mens Norge reintroduserte sentraliserte forhandlinger i 1987 etter noen få år med lokale forhandlinger. Sentraliserte lønnsforhandlinger tar utgangspunkt i frontfagsmodellen samt en solidaritetstankegang, slik at de konkurranseutsatte næringene først legger lista for forhandlingene og at et relativt høyere løft av lavtlønnsgrupper prioriteres. Dette systemet bidrar til at den norske lønnsstrukturen blir mer komprimert sammenlignet med andre land. Men Freeman understreker at den norske lønnsstrukturen ikke er ekstremt forskjellig. Det er kombinasjonen med lav arbeidsledighet og en høy sysselsetting blant befolkningen som gjør den spesiell.
Med hensyn til økonomi, konstaterer Freeman at Norge har en omfattende velferdsstat. Offentlige utgifter utgjør 55% av BNP (1994), men dette er på lik linje med flere europeiske land. Han presiserer at mye av dette er overføringer (utjevninger); offentlig konsum utgjør en femtedel av BNP. Norge skiller seg fra andre land ved at statsbudsjettet går i overskudd, ikke underskudd. Mens Norge i 1995 hadde et overskudd på 3,1 pst, gikk EU-land i snitt med et underskudd på 5,3. En annen måte å måle velferdsstatens aktivitet på, er andel ansatte i offentlig sektor. I 1993 var tretti pst. av de sysselsatte i denne sektoren, bare Danmark og Sverige hadde en høyere andel. Siden den private sektoren har mange av oppgavene som i Norge er tillagt offentlig sektor, er det vanskelig å direkte sammenligne disse tallene.
Freeman nevner oljeinntektene spesielt og berømmer Norge for fornuftig forvaltning av pengene. Erfaringer fra andre land med store naturressurser tilsier at dette ikke er noen selvfølge. “Hollandssyke” kunne resultert i høy kronekurs med konsekvenser for eksportindustrien, redusert arbeidsmoral og tilkarringsvirksomhet. I Norge var (og er) det en reell fare for at oljeinntektene vil bli brukt til å utvide velferdsstaten og/eller at tilkarringsvirksomhet ville underminert de sentrale lønnsforhandlingene. Oljen står i Norge for en tredjedel av eksporten, nok til å sørge for handelsbalanse. Oljen sørger for at Norge kan holde seg med en stor velferdsstat uten budsjettunderskudd, men Freeman understreker at landet kunne utvidet velferdsstaten ved å, i likhet med andre land, gå i underskudd.
Vekst er et viktig mål på hvorvidt et økonomisk system er bærekraftig. Økonomisk vekst må først og fremst til for å generere arbeid slik at arbeidsledigheten holdes på et lavt nivå. Norge har hatt en jevn økonomisk vekst og kom i 1993 på femteplass hva gjaldt BNP pr. innbygger. Uten oljen ville veksten i denne perioden vært 5-10 pst. mindre. Men Freeman påpeker igjen at god forvaltning av oljeformuen ikke er en selvfølgelighet. Til slutt nevnes det hvor imponerende den lave arbeidsledigheten og høye yrkesdeltakelsen er i et komperativt perspektiv. Blant annet er yrkesdeltakelsen blant utsatte grupper relativt høy i Norge.
Freeman konkluderer med at Norge har lykkes med en stor velferdsstat og en egalitær lønnspolitikk i en epoke hvor konkurransen har resultert i større ulikheter og høyere arbeidsledighet i andre velferdsstater. Hvorfor?
II.
Fire hypoteser fremmes som mulige forklaringer på Norges suksess: velferdsautarki; velferdsproduktivitet; “den gyldne middelvei” og “manna fra himmelen”.
Velferdsautarkitesen holder at et lands økonomi er mindre påvirket av den globale økonomien enn det noen økonomiske teorier skulle tilsi. Argumentet er at den globale økonomien vil skape press mot komprimerte lønnsstrukturer. Det ene aspektet er handel. Man skulle tro at konkurranse fra lavkostland vil legge press på lønninger i norsk industri. Men praksis viser at denne effekten er liten. 15 pst, eller omtrent 6 pst av norsk import kommer fra u-land. Hvis man regner tekstil- tre- og skipsindustri som særlig konkurranseutsatt, er det likevel bare 2,7 pst. av norske arbeidere som er ansatt i disse sektorene. Det andre aspektet er immigrasjon, altså at utenlandske arbeidere utkonkurerer nordmenn på arbeidsmarkedet. Men Freeman viser at innvandrerbefolkningen verken karakteriseres av høy sysselsetting eller er stor nok til å virke inn i økonomien i stor grad. Det tredje aspektet er at konkurranse kan føre til relativt dårligere lønnsoppgjør i eksportindustrien, som igjen vil utvide lønnsstrukturen. Men dette løses med frontfagsmodellen, hvor det er nettopp eksportindustriens behov som legger føringer for andre sektorers lønnsoppgjør. Det fjerde aspektet er at høy beskatning i Norge kan svekke konkurranseevnen vis-a-vis land med lav beskatning. Freeman tilbakeviser dette argumentet ved å vise til at det først og fremst er arbeidstakerne i Norge som beskattes, og at disse avgiftene går til sosiale forsikringsordninger som man uansett også må betale i andre land. Ekstrakostnader ved ansettelser i Norge er derfor ikke nevneverdig forskjellig fra for eksempel USA. Konklusjonen er at velferdsautarkitesen er korrekt: verdensøkonomien påvirker i liten grad Norges lønnsstruktur og velferdsregime.
Velferdsproduktivitetstesen holder at sentrale lønnsforhandlinger og en omfattende velferdsstat tilsammen øker et lands produktivitet, selv om noen mekanismer også skulle fære til redusert produktivitet. Freeman trekker frem at sentrale lønnsforhandlinger internaliserer inflasjonskostnadene som gjerne forekommer ved lokale- eller industrivise forhandlinger. Men bevisene er ikke entydige: mye kommer an på lederskapet i arbeidsliv og stat samt om hvorvidt aktører klarer å lære fra tidligere erfaringer. Det andre aspektet er arbeidsmarkedstiltak. Sammenlignet med Sverige, er Norges tiltak mindre omfattende. Dette mener Freeman kan være riktig, siden det i Sverige er bevist at man får relativt lite igjen for pengene. Norge har dermed lagt seg på et mer treffsikkert nivå, men tiltakene bidrar likevel bare i moderat grad til lav arbeidsledighet. Det tredje aspektet er synet på statskonsum som investering. Mange studier finner at et lands investering i utdanning øker produktiviteten: Norge er verdensledende på andelen av befolkningen som tar høyere utdanning. Freeman nevner også sikkerhetsnettet som en faktor som kan virke inn på entreprenørskap, med den begrunnelse at de som har noe å falle tilbake på i større grad tar risk. Men på dette punktet mener Freeman at progressiv beskatning visker ut denne effekten. Det etableres flere risikofylte bedrifter i USA enn Europa. Det fjerde aspektet har også sin bakgrunn i sentrale lønnsforhandlinger, men nå med referanse til hvordan sentrale lønnsforhandlinger sikrer lik lønn for likt arbeid. Med andre ord fører systemet til at det er små lønnsforskjeller mellom ulike bedrifter og at lønnsgulvet sørger for at ineffektive bedrifter ikke har livets rett. Freemans konklusjon til denne hypotesen er tosidig. Det ligger mekanismer inne i velferdsstaten som både taler for og i mot økt produktivitet.
“Den gyldne middelvei”-tesen holder at de ovennevnte faktorene som trolig bidrar til å øke produktiviteten i en velferdsstat, kan bidra til det motsatte dersom omfanget av velferdsstaten blir for stor. Med andre ord gjelder det å holde velferdsstaten på et nivå hvor kostnadene ikke overgår nytten. Basert på avtakende marginal nytte, blir det på hvert enkelt velferdsprogram en grense for hvor mye programmet bidrar til landets økonomi. Freeman mener det samme gjelder den egalitære lønnsstrukturen: samtidig som for mye likhet kan være skadelig for insentiver til å etablere eller jobbe, kan for mye ulikhet ha negative effekter på samfunnet. Freeman viser spesielt til USA, hvor en større andel av befolkningen er hjemløse, i fengsel og/eller fattige, noe som betyr store kostnader for samfunnet. De komperative studiene som ser på kost-nytteforholdet mellom velferdsstat og produktivitet, er gjerne inkonklusive. Dette mye fordi økonomer sliter med å skille mellom statens effekt på økonomien og økonomiens effekt på staten. Freeman konkluderer derfor vagt med at tesen i Norges tilfelle ser ut til å stemme, at Norge “may just have got it right”, men skynder seg å legge til at det kan være like mye flaks som kalde økonomiske beregner som ligger til grunn.
“Manna fra himmelen”-tesen holder at det er Norges vellykkete velferdsregime først og fremst kan begrunnes i oljeinntektene. Men i en sammenligning med de svenske velferdskuttene på 90-tallet, finner Freeman at selv om landet skulle hatt oljeinntekter på lik linje med Norge, ville Sverige likevel gått i underskudd dersom de ikke hadde kuttet i velferden. Freeman undersøker også det motsatte scanarioet: hvilke konsekvenser fraværet av olje hadde fått for den norske økonomien. Kort oppsummert ville Norge i 1995 gått med et budsjettunderskudd på 2 pst, godt innenfor EU-landenes snitt. Problemet til Norge ville oppstått ved lavkonjunktur, da staten ville hatt begrenset evne til å føre motkonjunkturpolitikk. En omfattende velferdsstat er avhengig av lav arbeidsledighet for å utøve sin funksjon. Freeman finner “Manna fra himmelen”-tesen ufullstendig. Oljeinntektene har hjulpet Norge, men det er hovedsakelig fordi de inngår i et allerede etablert godt økonomisk system.
Freeman konkluderer med at elementer fra flere av tesene over forklarer Norges suksess. Implisitt går det frem at “den gyldne middelvei”-hypotesen er sentral for å sikre hva han kaller en sunn og frisk velferdsstat. Men Freeman nevner også risikoelementer. Den norske velferdsstaten er avhengig av samarbeid mellom partene i arbeidslivet for å opprettholde de sentrale lønnsforhandlingene, den er avhengig av en stat som moderniserer seg selv og den er avhengig av at man ikke gir etter press for bruk av mer oljepenger som kan velte middelveien.
Advertisement
